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In Sachen Grüne Dübendorf und SP Dübendorf gegen Sozialbehörde Dübendorf

Der Bezirksrat stellt fest und erwägt:

1.1 Mit Schreiben vom 27. September 2019 erhoben David Siems (Grüne der Stadt Dübendorf) und Hans Baumann (SP Dübendorf) Aufsichtsbeschwerde gegen die Sozialbehörde der Stadt Dübendorf. Sie machten geltend, die Sozialbehörde habe bei Antworten zu Interpellationen die Fristen nicht eingehalten und die Fragen gar nicht oder ungenügend beantwortet, so bezüglich der Interpellation von Hanna Baumann und zehn Mitunterzeichnenden vom 28. Februar 2019 unter dem Titel „Submission und Verträge mit der ORS AG“ und der Interpellation von Flavia Sutter vom 18. März 2019 unter dem Titel „Kostenentwicklung in der Sozialhilfe seit dem Austritt aus dem SDEU„. Des Weiteren sei das Submissionsrecht im Zusammenhang mit dem Asylwesen verletzt worden, und schliesslich sei bei einer externen Untersuchung eine unqualifizierte Stelle eingesetzt und das rechtliche Gehör verletzt worden. Es werde deshalb beantragt, dass der Bezirksrat die Sozialbehörde Dübendorf rüge und die geeigneten Massnahmen ergreife, und er solle anordnen, dass die Sozialbehörde und der Stadtrat die Interpellation „Kostenentwicklung (…)“ korrekt und soweit möglich vollständig zu beantworten hätten.

1.2 Mit Präsidialverfügung vom 7. Oktober 2019 forderte der Bezirksrat die Sozialbehörde auf, sich innert 30 Tagen zur Aufsichtsbeschwerde vernehmen zu lassen und die vollständigen Akten mit Verzeichnis einzureichen.

1.3 Mit Schreiben vom 8. November 2019 erstattete die Sozialbehörde ihre Vernehmlassung, welcher sie lediglich drei wenig aussagekräftige Dokumente beilegte (ein Blatt mit einem Auszug aus dem Protokoll der Gemeinderatssitzung, zwei Kopien von Mails), jedoch keinerlei Unterlagen in der Sache selbst.

1.4 Die Vernehmlassung der Sozialbehörde wurde den Beschwerdeführenden am 12. November 2019 zur Kenntnis zugestellt.

1.5 Die Angelegenheit ist trotz der sehr dürftigen Vernehmlassung der Sozialbehörde und der Missachtung der Aufforderung zur Einreichung der vollständigen Akten spruchreif. Die Sozialbehörde wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass inskünftig eine solche Missachtung nicht mehr toleriert wird.

2. Die Aufsichtsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf, der sich aus der Aufsichtsbefugnis der hierarchisch übergeordneten Verwaltungsbehörde über die untere ableitet. Mit der Aufsichtsbeschwerde kann jede Person eine Aufsichtsinstanz über Missstände bei einer beaufsichtigten Behörde informieren. Die Aufsichtsbeschwerde ist kein formelles Rechtsmittel, sondern ein formloser Rechtsbehelf. Wer Aufsichtsbeschwerde erhebt, hat grundsätzlich keinen Anspruch auf einen förmlichen Beschwerdeentscheid. Ein solcher ist weder im Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) vorgesehen noch ergibt er sich aus dem höherrangigen Recht. Den anzeigeerstattenden Personen kommt keine Parteistellung zu (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel (Hrsg.). Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG] 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014 [Kommentar VRG), Vorbem. zu $$ 19 – 28a, N. 61 ff.; Tobias Jaag / Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, N. 2026).

Der Bezirksrat übt beim Einschreiten kraft Aufsichtsrecht allgemein Zurückhaltung. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten sind nach ständiger Praxis nur gegeben bei Verletzung klaren materiellen Rechts, bei Missachtung wesentlicher Verfahrensgrundsätze oder bei Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen (vgl. Bertschi, in: Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 19-28a, N. 81).

Einer Aufsichtsbeschwerde wird regelmässig keine Folge gegeben, wenn es der beschwerdeführenden Person zumutbar und möglich ist, die Verletzung ihrer Rechte und schutzwürdigen Interessen mit einem ordentlichen Rechtsmittel geltend zu machen. Die Aufsichtsbeschwerde gilt insofern als subsidiär (Bertschi, in: Kommentar VRG, Vorbem. zu 55 19-28a, N. 65).

3.1 Interpellation von Hanna Baumann

Art. 51 der Geschäftsordnung des Gemeinderates der Stadt Dübendorf sieht vor, dass eine Interpellation (Anfrage an den Stadtrat über einen in den Aufgabenkreis der Gemeinde fallenden Gegenstand, Art. 50 Geschäftsordnung) von der Exekutive innert vier Monaten schriftlich zu beantworten ist. Bei dringlichen Interpellationen beträgt diese Frist zwei Monate.

Hanna Baumann und die zehn Mitunterzeichnenden reichten die dringliche Interpellation (act. 2/1) am 16. April 2019 ein. Die Antwort des Stadtrates wurde an dessen Sitzung vom 27. Juni 2019 verabschiedet und in der Folge durch den Versand des Protokollauszuges mitgeteilt. Darin hielt der Stadtrat fest, dass die Frist zur Beantwortung um zwölf Tage überschritten werde, wofür er sich entschuldige.

Diese einmalige, nicht allzu gravierende Verletzung der zweimonatigen Ordnungsfrist ist nicht als derart schwerwiegend einzustufen, als dass dem Stadtrat eine formelle Rüge zu erteilen wäre, Indessen ist er hiermit aufzufordern, Interpellationen jeweils im vorgesehenen Zeitraum zu beantworten, was ihm ja ganz offensichtlich auch bewusst ist.

Die Beschwerdeführer monieren eine Auskunftsverweigerung in ganz allgemeiner Form, ohne allerdings im Einzelnen aufzuführen, worin denn die Auskunftsverweigerung bestehen soll. Eine Antwort des Stadtrates erfolgte, und wenn die Interpellanten diese als ungenügend qualifizierten, standen die politischen Instrumente (Stellungnahme im Gemeinderat, Antrag auf Diskussion im Gemeinderat, erneute Interpellation etc., Art. 51 Abs. 5 der Geschäftsordnung des Gemeinderates) für eine Weiterverfolgung des Themas zur Verfügung.

3.2 Interpellation von Flavia Sutter

Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Fragen 4 (durchschnittliche Bezugsdauer) und 5 (Berufliche Integration) unbeantwortet geblieben seien, weil dazu angeblich keine Zahlen vorlägen. Ihre Recherche habe jedoch ergeben, dass das Sozialamt diese Kennzahlen für den Rapport an das statistische Amt des Kantons Zürich erheben muss und diese Zahlen dem Sozialamt sehr wohl bekannt seien. Die wenigen Zahlen, die herausgegeben worden seien, seien Gesamtkosten statt durchschnittliche Fallkosten und augenscheinlich nicht inflationsbereinigt, wie dies die Interpellation verlangt habe.

In ihrer Vernehmlassung legt die Sozialbehörde dar, dem Kanton würden im Rahmen der BFS-Statistik Daten übermittelt, nicht jedoch die beiden genannten Kategorien. Eine Anfrage des Bezirksrates beim Statistischen Amt des Kantons Zürich ergab, dass die beiden Parameter sehr wohl von der Stadt an das Statistische Amt zu melden sind und demzufolge vorhanden sein müssen. Das Bundesamt für Statistik sieht keine Publikation dieser Daten vor, eine Publikation durch eine Gemeinde kann aber mit dem vorgängigen Einverständnis des Bundesamtes erfolgen.

Die Sozialbehörde ist demnach gehalten, die Fragen vier und fünf der Interpellation von Flavia Sutter zu beantworten und dem Bezirksrat Bericht über den Vollzug (unter Beilage der Antwort) zu erstatten.

Was die Rüge, der Stadtrat habe Gesamtkosten anstatt durchschnittliche Fallkosten und erst noch nicht wie verlangt inflationsbereinigt aufgeführt, betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass neben den Gesamtkosten auch die Anzahl Falle genannt wird, so dass die durchschnittlichen Fallkosten ohne grossen Aufwand selber berechnet werden können und mittels des Teuerungsrechners auch die Berücksichtigung der Inflation keine grösseren Anforderungen stellt. Es ist somit aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen auf diesen Vorwurf nicht näher einzugehen.

3.3 Verletzung des Submissionsrechtes im Asylbereich

Die Beschwerdeführer machen geltend, 2011/2012 seien im Rahmen eines Submissionsverfahrens die ORS AG und die AOZ zur Offerteingabe eingeladen worden. Das Submissionsrecht verlange jedoch eine öffentliche Ausschreibung und eine Publikation auf der elektronischen Beschaffungsplattform simap.ch. Der Vertrag mit der ORS AG per 1. Februar 2013 sei seither ohne Ausschreibung jeweils stillschweigend verlängert worden. Eine Neuausschreibung sei erst für Frühjahr 2020 geplant, was eine Vertragsdauer von sieben Jahren ergebe.

Die Sozialbehörde äussert sich in ihrer Vernehmlassung dahingehend, dass der Submissionsexperte RA Denzler erklärt habe, er habe betreffend Asylbetreuung keine praktische Erfahrung aufzuweisen. Er sei jedoch der Meinung, dass die Ausschreibung eines laufenden Auftragsverhäitnisses von Zeit zu Zeit grundsätzlich notwendig sei, und dass ein Turnus von sechs bis sieben Jahren durchaus vertreten werden könne. Im Frünjahr 2020 werde mittels ordentlichem Submissionsverfahren das Asylwesen in Dübendorf neu ausgeschrieben.

Vorab ist zu vermerken, dass die Sozialbehörde wenigstens mittlerweile erkannt zu haben scheint, dass die ordentliche Durchführung eines Submissionsverfahrens zwingend an die Hand zu nehmen ist. Dass sie bei der Vergabe per 2013 nur zwei Organisationen zur Offertstellung einlud, um sich den Aufwand eines offenen oder selektiven Verfahrens zu ersparen und nach eigenem Gutdünken entscheiden zu können, ist als klar gesetzeswidrig zu qualifizieren, da die entsprechenden Schwellenwerte für Gemeinden bei Dienstleistungen, obwohl dazu von der Sozialbehörde in ihrer dürftigen Vernehmlassung keine konkreten Zahlen vorgelegt wurden, eindeutig überschritten worden sein dürften. Die Sozialbehörde konnte sich auch nicht auf eine Ausnahmeregelung im Sinne von § 10 Submissionsverordnung (SVO, LS 720.11) berufen. Erst recht kann die Begründung, man habe das Auftragsvolumen mit einem gut funktionierenden Anbieter besetzen wollen, nicht als Argument dienen. Um die Qualität der zu erbringenden Leistungen sicherzustellen, können und müssen die Eignungs- und Zuschlagskriterien entsprechend definiert werden. Und ebenso wenig überzeugt die Behauptung, damals habe es nur die beiden Anbieter AOZ und ORS AG gegeben. Zweck der Submission ist ja unter anderem, dass sich andere Anbieter, die dem Auftraggeber vielleicht gar nicht bekannt sind, melden können. Und wenn schon die Sozialbehörde der Meinung gewesen wäre, eine Ausnahmebestimmung nach § 10 SVO sei anzuwenden gewesen, hätte sie einen entsprechenden Bericht verfassen und die Auftragsvergabe gleichwohl publizieren müssen. Da die Sozialbehörde in ihrer Vernehmlassung weder einen Ausnahmesachverhalt geltend macht noch einen entsprechenden Bericht einreichte, obwohl sie zur vollständigen Aktenvorlage aufgefordert war, ist davon auszugehen, dass sich die Sozialbehörde ganz einfach um die bestehenden gesetzlichen Voraussetzungen foutierte.

Für diesen eklatanten Mangel ist die Sozialbehörde zu rügen. Auf die Formulierung von Massnahmen ist indes zu verzichten, da die Sozialbehörde offenbar die Arbeiten zur Neuvergabe aufgenommen hat. Sie ist aber zu verpflichten, dem Bezirksrat zu diesem Thema alle drei Monate Bericht zu erstatten, bis das Geschäft abgeschlossen sein wird.

Was die Vertragsdauer betrifft, enthält die gesetzliche Regelung in $ 2 Abs. 3 SVO keine starre Vorgabe. Die Bestimmung der submissionsrechtlich maximal zulässigen Vertragsdauer muss in Abhängigkeit vom jeweiligen Leistungsgegenstand nach den konkreten Umständen festgelegt werden. Zu berücksichtigen sind namentlich die van der Anbieterin oder vom Anbieter zu tätigenden Investitionen (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich [VGr. ZH] VB.2005.00200 vom 25.1.2006, E. 6) und der Aufwand sowie allenfalls weitere Nachteile der Vergabestelle im Zusammenhang mit einem Wechsel der Anbieterin oder des Anbieters (vgl. Kriterium, Informationen zur Submissionspraxis der KöB Kommission für das öffentliche Beschaffungswesen des Kantons Zürich, Nr. 24/Januar 2009). Da das Verfahren der Aufsichtsbeschwerde nicht ein Rechtsmittelverfahren mit vollständiger Kognition und Ermessenskontrolle darstellt und die Vertragsdauer nicht offensichtlich unzulässig erscheint, ist in diesem Punkt keine Rüge angezeigt. Die Stadt Dübendorf ist jedoch darauf aufmerksam zu machen, dass entweder eine Höchst-Vertragsdauer zu definieren ist oder aber ein Vertrag ohne eine solche Höchstdauer nach einer angemessenen Zeit zu kündigen und die Leistung neu auszuschreiben ist. Eine jeweils automatische Vertragsverlängerung bis zum Moment, da Reklamationen laut werden, entspricht jedenfalls nicht dem Geist des Vergaberechtes und könnte fortan nicht toleriert werden.

3.4 Externe Untersuchung und Verletzung des rechtlichen Gehörs durch eine unqualifizierte Stelle

Der Vorwurf der Beschwerdeführer lautet dahingehend, dass die Präsidentin der Sozialbehörde als Reaktion auf einen Artikel im Tages Anzeiger Anfang Februar [2019] eine externe Untersuchung der beiden im Artikel beschriebenen Fälle angekündigt habe. Die Revipro AG aus Thalwil sei mit dieser Aufgabe betraut worden, obwohl es sich dabei um die Revisionsstelle der Stadt Dübendorf handle, welche samit weder unabhängig noch dazu qualifiziert sei, Mobbing-Vorwürfe zu untersuchen. Die betroffenen Sozialhilfebeziehenden seien durch die Revipro AG nicht befragt worden, wodurch deren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Auch sei der städtische Ombudsmann nicht in die Untersuchung einbezogen worden und ihm sei vom Stadtrat verboten worden, im Rahmen dieser Untersuchung auszusagen.

Alleine aus der Tatsache, dass die Revipro AG als Revisionsstelle für die Stadt Dübendorf tätig ist, kann keinesfalls eine Befangenheit abgeleitet werden, ansonsten jede Revisionsstelle, weil sie im Auftrag eines Gemeinwesens handelt, als nicht genügend unabhängig betrachtet werden müsste. Konkrete Gründe, welche geeignet wären, eine Befangenheit zu dokumentieren, nennen die Beschwerdeführer nicht und sind auch nicht ersichtlich.

Die Sozialbehörde erteilte offenbar der Revipro AG den Auftrag, die beiden in einem Artikel des Tages-Anzeigers erwähnten Fälle zu untersuchen und ihr Bericht zu erstatten. Diese Auftragserteilung entsprang nicht einer gesetzlichen Pflicht, die auch die Vorgehensweise vorgeben würde, sondern erfolgte freiwillig. Die Sozialbehörde war deshalb grundsätzlich frei, sowohl die Beauftragte auszuwählen als auch den Umfang des Auftrages zu bestimmen. Bei der Ausführung des Auftrages untersteht die Beauftragte sodann auch nicht den staatlichen Verfahrensgarantien wie z.B. dem Grundsatz der Gewährung des rechtlichen Gehörs, da es sich nicht um ein gerichtliches, venwaltungsrechtliches oder in sonstiger hoheitlicher Funktion geführtes Verfahren handelt. Um zu überprüfen, ob die Sozialabteilung die beiden in Frage stehenden Verfahren korrekt geführt hatte, war das gewählte Vorgehen durchaus tauglich, da die Revipro die Rechtmässigkeit anhand der Akten beurteilen konnte und deshalb auch nicht gehalten war, Personen (Mitarbeitende der Sozialabteilung. Betroffene, Beistände, Ombudsmann etc.) zu befragen. Für die Auftraggeberin eines solchen Berichtes zu beachten ist aber, dass bei der allfälligen Umsetzung von Empfehlungen, zum Beispiel hinsichtlich personeller Konsequenzen, dannzumal sämtliche Verfahrensvorschriften wiederum zu beachten wären.

Der Bezirksrat beschliesst:

I. Die Sozialbehörde der Stadt Dübendorf bzw. deren Stadtrat werden verpflichtet, die Fragen 4 und 5 der Interpellation von Flavia Sutter (Kostenentwicklung in der Sozialhilfe seit dem Austritt aus dem SDBU) zu beantworten und dem Bezirksrat eine Kopie der Antwort zukommen zu lassen.

II. Es wird festgestellt, dass die Auſtragsvergabe im Bereich Asylwesen an die ORS AG per Februar 2013 nicht den gesetzlichen Vorgaben des Submissionsrechtes entsprach.

Die Sozialbehörde wird angewiesen, den Auftrag im Bereich Asylwesen in Beachtung der Submissionsvorschriften auszuschreiben und dem Bezirksrat darüber alle drei Monate, erstmals per Ende April 2020, schriftlich und unter Beilage der entsprechenden Unterlagen, Bericht zu erstatten.

III. Im Übrigen wird der Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben.

IV. Es werden keine Kosten erhoben.

V. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit dessen Zustellung beim Regierungsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich, schriftlich Rekurs eingereicht werden. Die in dreifacher Ausfertigung einzureichende Rekursschrift hat einen Antrag und dessen Begründung zu enthalten. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu bezeichnen und soweit möglich beizulegen.